隨著科學技術的進步和城市的發展，原先在城市中的工業區逐步轉移至郊區或更偏僻的地區，留下大片舊工業場地。這些場地在國外文獻中一般稱之為"棕地"。《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)》中提出一定要守住全國耕地不少于18億畝的紅線，快速城市化過程中城市不能再無限外延擴展。在這種情況下，城市建成區中的存量土地包括以前的舊工業場地(即棕地)就要被充分再利用。由于棕地的特殊性，其土地可能受到污染或者存在潛在的危險性，在再開發過程中要先對棕地進行前置性的評估和治理以防止出現意外狀況。由于法律和制度缺失，國內一些舊工業區改造"重開發輕治理"并引發了人身傷害和財產損失事故。最后造成巨大的人員傷亡和財產損失。

相關概念界定

棕地一詞作為與綠地對應的規劃術語最早出現在英國的規劃法中，而正式的界定則在美國1980年頒布的《環境應對、賠償和責任綜合法》(下稱"超級基金法")超級基金法中，其后在西方國家傳播開來。在"超級基金法"中，棕地是"廢棄及未充分利用的工業用地，或是已知或疑為受到污染的用地"。1994年美國環境保護局將棕地定義為被遺棄、閑置或不再使用的前工業和商業用地及設施，這些地區的擴展或再開發會受到環境污染的影響，也因此變得復雜。各個國家對棕地的具體定義會有不同，但是它們都有共同的特點：用地功能上以工業用地居多，空間分布上以城市土地為主，污染程度上存在污染或疑似污染。國內與棕地對應的術語為"城市舊工業區"。

城市更新過程中多方利益相關者的博弈一直是城市研究重要熱點之一。棕地治理與再開發中政府、開發商和居民是最直接的利益相關者，他們之間博弈往往決定了最終的制度安排。由于棕地是疑似被污染土地并且企業搬走減少了就業崗位，所以改善棕地及其周邊環境、促進就業和援助搬遷企業等都是政府面臨的新問題。開發商作為棕地治理與再開發最直接的參與者，其行為直接關系著棕地未來的利用類型、治理效果以及對周邊環境的影響。棕地周邊的原住居民是治理與再開發最直接利益相關人，再開發實施效果直接關系到其居住環境。個人力量分散的原住居民只有在其參與收益大于成本時，才有參加的可能性和積極性。如何使居民分散的力量聚合，只有依靠非政府組織或者非營利性機構等組織。這些組織不同于政府和企業，它們具有非營利性和公益性特點，易于獲取當地居民的信任，作為居民利益的代表可以更好地參與到棕地治理與再開發中來。

美國棕地治理與再開發

1.相關法律法規

美國以1978年拉夫運河事件為契機，1980年美國國會通過了"超級基金法"，正式以法律的形式確定了棕地的概念以及如何重建棕地。"污染者付費原則"為"超級基金法"的重要法則之一。法案規定污染者需要為場地修復行動付費，或者修復費用由美國環境保護署先行支付，再通過訴訟等方式向責任方索回。法律規定了四類"潛在責任方"可能需要為修復場地污染負責。"超級基金法"是美國最全面的規范污染場地管理與修復的法律，但由于其"嚴格、連帶和具有追溯力"的法律責任，以及政府對于污染場地的實際狀況了解不多，可供選擇的修復技術有限，在最初實施的幾年中，并沒有取得很好的效果，卻為相關企業特別是中小企業帶來了嚴重的負擔。隨后美國于1986年10月17日通過《超級基金修正與重新授權法案》，2002年布什總統又簽署了《小規模企業責任減輕和棕地振興法》(下稱"棕地法案")，免除小企業及某些特定財產擁有者的"超級基金"責任。美國環境保護署還發布了《土壤篩選導則》用來確定基于風險管理和場地的土壤篩選水平或指導值。

2.治理與再開發

(1)政府

聯邦政府管轄下的環境保護總署是美國在棕地問題上的核心力量和最高指導中心。聯邦政府通過相關部門制定棕地的相關法律法規(如"超級基金法")，并提供基金支持。有數據顯示聯邦政府到2000年為止共提供超過2.8億美元的引導基金并吸引40億美元的公私部門投資。州政府和地方政府也通過"自愿清理計劃"和一些財政、稅收工具來促進棕地的治理與再開發。研究顯示，政府部門對開發商申請的快速回應、清理完成的證明以及靈活的治理標準可以增加棕地的吸引力。棕地在開發之前都會有評估過程，不管開發商最終是否去開發棕地，在評估上都要花費時間等待，政府部門對土地上不確定性污染物的快速評估可以有效減少開發商等待的成本。由于最初的超級基金法嚴厲的連帶責任，開發商害怕未來的可能責任，在1990年代中期棕地的開發并不順利，并導致大片工業場地成為閑置的棕地。一些地方政府為了鼓勵開發商開發棕地向修復過的棕地發放清理污染完成的證明來消除開發商未來的連帶責任。現在的棕地開發多采用風險管理法，即針對棕地未來的用途，采用不同的修復標準。這樣可以降低污染清理的成本，節約資金。

政府在棕地治理過程中并非只是基金支持、技術支持、法律制定，也能得到相應的社會收益：(1)棕地清理可以減少土壤污染和水污染對人體健康和生態系統的不利影響;(2)棕地再利用可以部分減少農業土地向城市建設用地的轉變，從而避免產生交通擁擠和城市蔓延等問題;(3)重新開發廢棄的舊工業場地可以促進內城的經濟增長。由于美國都市地區的郊區化，造成中心城市廢棄工廠和土地未盡使用且無人管理，在這些地區容易滋生暴力、販毒等犯罪現象。再開發這些地區可以在促進經濟增長的同時改善當地的社會治安環境。據美國市長同盟2002年對231個城市的一項調查顯示，工業廢棄地的開發整治帶來超過5.5萬個新的工作崗位和24億美元額外稅收。

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(2)開發商

除了政府和非營利機構以外，私人房地產開發商對于棕地治理與再開發都持較為謹慎的態度。一般而言，只有當棕地開發帶來的利潤與其他投資利潤相當的時候才會考慮介入。開發商承擔的成本不僅包括開發的成本，還包含治理污染的成本甚至是未來連帶責任的潛在成本，而且該連帶責任成本極具不確定性和高風險。政府對棕地項目提供低息貸款、稅收減免等財政工具對于大公司而言影響甚微，他們可以依靠自己的資金而不是向銀行貸款。棕地治理與再開發會改善其周邊環境，帶來明顯的外部正效應——周邊資產的增值、就業機會的增多和更高的稅收收入等，但是這些并不作為投資回報為開發商所有，甚至在一定意義上對開發商來說是一種利潤的損失。這就會大大降低私人投資者的投資熱情。外部效益的受益者可能是周邊的居民也可能是周邊的開發商，其公眾效益不易衡量。政府如何通過財政補貼、基金支持等方式來補償開發商也是一個政策設計的難點。

(3)非營利機構

非營利機構包括社區團體和其他非政府組織。在社區周邊的棕地開發中，非營利性機構起到了重要的作用。當地社區往往缺乏組織性，對于再開發棕地這類復雜項目缺乏相關經驗，對于外來團體又不信任，而非營利性組織恰好可以充當這種角色。非營利性組織可以更多地聽取當地居民的意見，從居民的利益角度再開發棕地。在一些找不到地產所有者的棕地中，非營利性機構可以先獲取地產所有權，再轉讓給相關開發棕地的公司，因此非營利組織對財產的所有權加速了土地轉讓過程。

在美國，非營利性組織社區發展團體(CDCs)的主要任務之一是為低收入群體重建生活，他們成功地為居民提供了大量可支付住房。社區發展團體在參與美國棕地的開發過程中起著擴大服務、提供教育和催化劑的作用，還承擔著中介者、先驅者、開發商與合作者。相比一般民眾，社區發展團體掌握的棕地方面知識較多，可以對社區群眾進行知識普及。同時社區發展團體也直接參與一些棕地的開發。但是，隨著聯邦政府反貧困項目的減少，社區發展團體的社會傾向性逐漸減少，越來越關注經濟活動的成功。這種變化導致社區發展團體越來越少關注社區居民的直接利益;轉而關注經濟活動，提供更多的就業機會給當地居民從而間接改善了居民生活水平。其他組織如美國市長同盟也把棕地問題視為國家的頭號環境問題，不斷敦促聯邦政府支持棕地的清潔和振興，作為對城市未來的投資。在棕地再開發過程中，非營利性組織不同于私人房地產開發公司，它的最終目的不是為了攫取經濟利潤，而要在社區居民利益、經濟效益和社區未來發展中尋求平衡點，以該地塊未來的發展情況來綜合評價棕地治理成功與否。

歐盟棕地治理與再開發

1.相關法律法規

目前歐盟對于棕地的管理沒有統一的模式，但其利用歐洲區域發展基金(ERDF)和聚合基金(CF)來實現歐盟內部的區域平衡，并設置專門計劃為棕地修復提供資金，如用于鋼鐵用地的RESIDER計劃，用于煤礦用地的RECHAR計劃，法國在1986-1997年中用于資助修復棕地的資金中有1/3來自歐盟，德國魯爾區的棕地再開發也有歐盟的身影。

在歐盟一些成員國中有自己的涉及棕地問題的法律法規，如荷蘭1985年的《城市和鄉村復興法》、1987年的《土壤保護法》(1994年擴展了土壤清理一節)，德國1999年的《聯邦土壤保護法》《區域規劃法》《建筑法》。在2009年的歐盟21個國家確定和描述污染場地中，有10個國家有污染場地專門政策，另外2個國家的污染場地政策處于初期，1個正在制定中。總體來說，歐盟的成員國有自己國家制定的涉及棕地的法律，制定歐盟統一的法律章程將是未來發展的趨勢。

2.治理與再開發

本文選取德國魯爾地區棕地治理與再開發中政府、開發商和非營利機構之間互動對其政策的影響。魯爾區位于德國西部，是萊茵河下游支流魯爾河和利珀河之間的地區。魯爾區從19世紀中葉發端，以煤炭資源的綜合開發為基礎，以采煤、鋼鐵、化學、機械制造等重工業為核心，是德國的能源基地、鋼鐵基地和重型機械制造基地。但1950年代末開始，石油的大量使用使得世界能源結構發生變化，加上煤炭開采成本的上升等因素導致魯爾工業區開始衰退。傳統煤礦和鋼鐵產業的衰落造就了8000公頃的棕地。聯邦和地方政府采取一系列措施調整魯爾區的產業結構，振興魯爾區，將魯爾區發展成以煤炭和鋼鐵為基礎，以高新技術產業為龍頭、多種行業協調發展的新經濟區。

(1)政府

政府在魯爾區的振興過程中起到了非常重要的作用。政府通過撥款補貼煤礦、鋼鐵等傳統工業來保護地方產業的繼續發展并維持社會穩定。同時，政府還簡化審批手續，吸引新資金的投資，對于信息技術等新興產業給予一定的經濟補貼。1983年德國聯邦和北威州政府分別為產業結構改造直接投入資金30多億馬克和1.5億馬克，這些措施在保證煤炭和鋼鐵傳統工業發展的同時，也將單一的產業結構變得多元化，提升了魯爾區的綜合競爭力和穩定性。德國土地利用法規規定由地方政府來控制對棕地再開發和管理。項目的發起、核心機構的組建以及主要資金來源等由歐盟、州政府、區域政府、地方政府、經濟部門等遵循著"自上而下"的模式來統籌，但具體到各個項目的實施就遵循"自下而上"的模式，從地方籌劃到州政府認可再逐步實行。與此同時，政府還以公私合伙制模式(Public-Private Partnership，PPP)參與到棕地的開發中。如蒙特-塞尼斯街區(Mont Cenis)再開發和厄瓦爾德礦區再開發，當地政府和魯爾集團蒙特分公司(MGG)聯合成立新的公司共同開發的。對存在污染物的棕地在開發之前必須對其進行修復，污染物的清理成本是棕地修復過程中最主要的負擔。污染場地的修復資金主要來自于歐盟、聯邦和州政府，有數據顯示，在為期十年的IBA計劃期間，投入在埃姆舍地區的250億歐元中有2/3來自于公共基金，1/3來自于私人投資。在魯爾區棕地的開發過程中，還有一個很大的特點是政府沒有制定詳細的地區規劃，而是循序漸進來治理棕地，一些舊工廠作為工業遺產保留下來，也為以后的開發提供了空間。

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在魯爾區振興過程中不得不提的一件事是從1989年開始為期十年的IBA(International Building Exhibition)計劃，即國際建筑展。該計劃是由魯爾區的區域管理委員會(KVR)負責區域性綜合整治與復興計劃，舊工業建筑和廢棄地的改造和重新利用是IBA的規劃內容之一。IBA將工業廢棄地視為工業文化遺產，和旅游開發、區域振興等結合進行開發和整治;將廢棄的工業舊址上的工業生產設備、廠房建筑等改裝成具有吸引現代人了解工業文化和文明的旅游場地。如杜伊斯堡市的北杜伊斯堡景觀公園、埃森市的關稅同盟礦區工業文化遺產、蓋爾森基興市的采池公園等，這些項目極大地改變了魯爾區的面貌。

(2)開發商

魯爾區的棕地再開發多為開發商與政府以公私合伙制模式聯合開發。由于魯爾區的土地多為工業企業所有，這些棕地的原所有者在棕地再開發中就轉變為開發商。如由以前煤礦企業聯合成立的魯爾集團(RAG)現在轉為向公共和私人部門出租退役地產的地產商。與美國棕地再開發相比，這樣減少了土地所有權的轉換，并簡化了程序、節約了時間和降低了成本。在公私合伙制的模式中，政府負責項目規劃和框架，開發商則負責項目具體調研、實施、銷售等環節。

(3)非營利機構

與美國情況不同的是，直接介入到魯爾區棕地開發的非營利性機構不多。如為應對1979年州政府在《1980-1984魯爾行動計劃》中提出的對受到污染的工業用地進行整治，州政府成立北萊茵-威斯特法倫州開發協會作為州政府和地方城鎮之間的中介機構，負責購買污染土地，在污染治理之后重新出售給相關城鎮。另有一些高等院校和科研機構間接介入棕地治理與再開發中，他們將地址選在魯爾，用科學技術來支持魯爾的振興。目前魯爾區已成為歐洲大學密度最高的工業區，還擁有30個技術中心，6000個致力于發展新技術的公司。除了高等院校和科研機構，魯爾區還有一個成立于1989年的大型企業CEO俱樂部，旨在推動魯爾區的發展，支持有關魯爾區振興的行動，主要通過贊助各種地方文化和教育項目得以體現，如為魯爾區大學生提供獎學金，邀請世界各地的學生參觀魯爾等。由于魯爾區土地多為工業企業所有，棕地再開發的主體多為企業與當地政府聯合，社區組織等非營利機構在棕地再開發上缺少話語權就很難直接起作用。

對中國舊工業區再開發啟示

1.面臨的問題

伴隨著中國的城市化進程，一大批工廠搬離城市而到郊區或者中西部地區，棕地問題已經開始顯現。據《經濟觀察報》報道，"十二五"期間我國將有39家鋼廠搬離城市。這些搬離后的廠區即為棕地，在重新投入使用之前需要對其進行評估、治理。根據世界銀行2005年5月份的《中國固體廢棄物管理：問題和建議》介紹，我國大約有至少5000個棕地，并以較快速度增加。多起治理的棕地再開發引發的人身傷害和財產損失事故已經揭示了：兼顧多方利益基礎上制度化安排存量棕地的治理和再開發的迫切性。

2.現有法規的缺失

棕地所涉及的污染主要是土壤污染，1995年的《土壤環境質量標準》只針對農用地土壤保護，不適用城市居住和商業用地的場地環境評價。近些年來，為了管理污染的土地，環境保護部先后出臺《關于切實做好企業搬遷過程中環境污染防治工作的通知》(2004)、《關于加強土壤污染防治工作的意見》(2008)、尚在修訂中的《污染場地土壤環境管理暫行辦法(征求意見稿)》(2009)以及一系列的技術導則。在《污染場地土壤環境管理暫行辦法(征求意見稿)》(2009)中規定污染場地負責人對污染物濃度高于修復限制的場地在再開發前要進行土壤治理與修復工作。但這些規定都多以技術規范的形式出現，缺乏在法律層面上保障實施的機制。部分地方政府針對特定事件出臺了相關的應急性規定。北京市環保局在2007年先后出臺《場地環境評價導則》和《關于開展工業企業搬遷后原址土壤環境評價有關問題的通知》，上海市針對世博會舉辦的場地和場館，也頒布了相關土壤清理標準《展覽會用地土壤環境質量評價標準(上海世博會暫行)》(HJ350-2007)。

對于城市舊工業區治理的主要法律依據是《中華人民共和國環境影響評價法》(以下簡稱"環評法")，其中第十七條規定"建設項目的環境影響報告書中要包括建設項目周圍環境現狀"。但是，環境影響評價的側重點是對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，并提出建議，這是對環境影響的一種預防手段。對于如何前置性地處置城市土壤中已經存在的污染或危險物， "環評法"中并沒有明確的規定。在"城鄉規劃法"規劃審批管理程序中也沒有明確如何與"環評法"協調。進而在實施制度安排上，上述的若干"技術導則"并沒有一個合理合法的程序來保障實施。基于前述的歐美國家棕地治理與再開發的研究對現階段的中國城市舊工業區相應的問題提點建議和啟示。

3.啟示和建議

(1)法律體系的完善。

無論美國還是歐盟國家，在棕地治理與再開發過程中，完善的法律法規都是非常必要的。盡管部分省市應急性地出臺一些參考歐美標準的城市土壤評價標準，但是在國家層面現階段仍然沒有統一標準。沒有統一的標準，一方面是否需要評估、如何治理棕地就無法確定，進而無法在法律層面上強制對棕地實施前置性治理。另一方面，也無法依據污染標準等來制定優惠的稅收政策以增加棕地對開發商的吸引力。

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法律程序上的安排也需要進一步地細化和完善。對舊工業區殘留污染物和潛在危險的監督管理職權仍可以屬于地方環保部門。強化舊工業區的前期治理工作，特別是對于舊工業區再開發項目規劃審批要以前期治理為基礎，可以在"城鄉規劃法"的舊城區改造中予以明確(見圖1)。國內舊工業區再開發項目地方政府有很強的干預能力。不僅沒有對舊工業區殘留污染物和潛在危險的綜合治理，而且即便是項目環評也極可能成為一種形式。因此，要注重綜合治理過程中的前后評估與監測，最好是引入"第三方"公正透明地實施評估和監測。

(2)棕地數據庫和棕地等級分類。

棕地治理是一項長期而復雜的工作，可能的污染和潛在的危險也會隨著科技發展不斷地被創造或被發現，這就需要不同時期的土地污染情況和治理情況的信息，也需要政府建立相應的棕地數據庫。棕地數據庫的建立，一方面可以追蹤棕地污染信息和縱向了解其曾經治理的信息，為日后開發者做參考，另一方面棕地信息的建立與公布可以使消費者了解更多信息，避免由于信息不對稱造成的隱瞞現象。如2010年武漢建設在污染土地上的"經適房"，購買房屋的居民并不了解土壤的污染情況，開發商也沒有向消費者公開情況。消費者對于信息的不了解也無法使他們監督開發商的行為。棕地數據庫的建立可以在一定程度上加強對開發商的監督管理。

對棕地進行等級分類可以使治理更加有效。依據棕地其未來的用途，對污染物和其在的危險物執行差異化的治理標準，可以大大節約財務成本和時間成本。對于中國城市存量城市土地緊缺和治理資金缺乏的現實情況來說，棕地分級監控和差異化治理是以切實可行的辦法。一些舊工業區由于其特有區位和建筑特性，可以改造成創意產業區，如北京的798藝術區，這些棕地治理標準就不需要和用于住宅開發的棕地一樣嚴格。

(3)責任確定和基金建立。

"污染者付費原則"幾乎是歐美國家棕地治理的重要原則之一。在《關于加強土壤污染防治工作的意見》(2008)中也提出"誰污染、誰治理"原則。中國現階段城市棕地多為計劃經濟時期的國有(營)工業企業所占據，絕大多數屬于中小規模企業。在近30年的企業改制重組過程中，或為合資企業或已破產。棕地污染或者潛在危險的責任追溯難以鎖定責任人，如果都需要政府埋單治理，那將是巨大的財政負擔。即便是共同承擔，也面臨著政府和企業之間的責任厘清過程。

在此意義上，棕地治理政策執行需要資金支持，特別是部分棕地使用者無力承擔治理費用時，更需要外部資金支持。美國的"超級基金"初衷就是為棕地治理提供外部資金的支持。中國確實應該未雨綢繆設立相關基金為棕地治理提供資金支持，基金的資金來源除了國家財政支持和特定稅收的轉移支付外，其他非營利組織也可以作為基金資金來源的重要補充。

(4)非營利組織的潛在作為。

在國外的棕地修復與再開發過程中，非營利組織都起到了非常重要的作用。非營利組織的中立性可以彌補政府在解決社會問題上的不足。中國的非營利組織，特別是涉及環保的民間組織在1980年代得到迅猛發展。但與西方相比還有一定的差距，且中國的非營利組織都是有政府背景的半官方社會組織。現階段在污染場地的修復與再開發過程中，中國的非營利組織并沒有起到應有的作用。結合中國的國情，污染場地周邊的居民可以自發組織起來或由居委會、街道等機構組織起來形成臨時性非營利組織，在污染場地的修復與開發過程中提出建議維護自身的權益。

結語

中國目前城市的發展速度對土地有極大的需求，棕地的再開發可以部分緩解這種需求。歐美等發達國家擁有較多的棕地方面的法規和相對成熟的技術和規范，在結合中國的國情基礎上可以借鑒歐美經驗來改善中國棕地治理。

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原標題:歐美棕地治理與再開發對中國政府的啟示